21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者張敏 北京報(bào)道 黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地制度、房地產(chǎn)等熱點(diǎn)話(huà)題都有涉及，其中對(duì)房地產(chǎn)著墨甚多。
《決定》提出，加快建立租購(gòu)并舉的住房制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，滿(mǎn)足工薪群體剛性住房需求。支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控自主權(quán)，因城施策，允許有關(guān)城市取消或調(diào)減住房限購(gòu)政策、取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)。改革房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資方式和商品房預(yù)售制度。完善房地產(chǎn)稅收制度。
房地產(chǎn)與城市化進(jìn)程、城鄉(xiāng)融合發(fā)展密切相關(guān)，又在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。近年來(lái)，房地產(chǎn)供需關(guān)系發(fā)生重大變化，樓市告別高增長(zhǎng)，并進(jìn)入深度調(diào)整期。
在這種變局下，《決定》為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指出了哪些路徑？如何理解房地產(chǎn)地位的變化？哪些制度有望在新的政策周期中取得突破？
針對(duì)這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者近日專(zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員馮奎。
城鄉(xiāng)均衡發(fā)展尚存四個(gè)障礙
《21世紀(jì)》：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。目前來(lái)看，影響城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的障礙主要集中在哪些方面？怎樣破解這些障礙？
馮奎：一是城鄉(xiāng)要素還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的順暢流動(dòng)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒(méi)有完全消除，進(jìn)城、入鄉(xiāng)都還有些制度障礙。二是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)有較大的“缺口”。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化水平不高。四是農(nóng)民增收方面的空間受限，比如大量的農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)，難以通過(guò)出租、入股、合作等形式增值。
破解這些障礙，要靠城鄉(xiāng)融合領(lǐng)域一系列改革。從實(shí)踐中看，需要將改革置于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的系統(tǒng)中加以考慮，要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。
《21世紀(jì)》：《決定》再次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并對(duì)深化土地制度改革作出相關(guān)部署。未來(lái)在解決這一問(wèn)題過(guò)程中，哪些政策有望取得突破？
馮奎：《決定》就“深化土地制度改革”有專(zhuān)節(jié)論述，信息量大。我們最近到長(zhǎng)三角城市群、成都都市圈等地調(diào)研，了解到《決定》中的一些內(nèi)容反映了近年來(lái)土地制度改革的創(chuàng)新實(shí)踐。
下一步，隨著《決定》落實(shí)，基層創(chuàng)新會(huì)更多、更深入。比如，農(nóng)村土地的出租、入股、合作等方式會(huì)增多，相應(yīng)的政策會(huì)更加具體化。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模還比較小，未來(lái)會(huì)有一定增量。人口等要素比較集中的城市群、都市圈，有望獲得新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的支持。城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展要求土地綜合開(kāi)發(fā)、用途合理轉(zhuǎn)換，這方面也將有政策進(jìn)展和實(shí)踐創(chuàng)新。
房地產(chǎn)有能力保持10萬(wàn)億元規(guī)模
《21世紀(jì)》：過(guò)去20多年，房地產(chǎn)因享受到土地、人口、金融等紅利而實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。隨著紅利減退，房地產(chǎn)下一輪發(fā)展的機(jī)會(huì)在哪？
馮奎：1998年以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了三輪比較明顯的下行調(diào)整，即2008年、2014-2015年與2022年以來(lái)。2022年以來(lái)這一輪較長(zhǎng)的修復(fù)周期跟以往不同，表現(xiàn)為房地產(chǎn)發(fā)展新模式的路徑更加清晰。
從表象來(lái)看，這屬于階段性供過(guò)于求。從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這是宏觀經(jīng)濟(jì)、人口、城鎮(zhèn)化、住房產(chǎn)業(yè)模式等進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還有提升空間。房地產(chǎn)年銷(xiāo)售規(guī)模曾高達(dá)18萬(wàn)億元，現(xiàn)在仍在下滑，但筑底的跡象已有所顯現(xiàn)。樂(lè)觀地看，房地產(chǎn)年銷(xiāo)售10萬(wàn)億元的規(guī)模仍然是有相當(dāng)基礎(chǔ)的，機(jī)會(huì)主要在三個(gè)“新”上：城市更新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、區(qū)域煥新。城市更新的范圍涵蓋住房、社區(qū)、工業(yè)廠房、城中村等。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主要是結(jié)合新型消費(fèi)業(yè)態(tài)、創(chuàng)意生產(chǎn)活動(dòng)等，打造一批的新的空間。區(qū)域煥新是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，會(huì)有一些新空間、新載體的建設(shè)。
《21世紀(jì)》：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展。在此背景下，房地產(chǎn)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的定位和作用將發(fā)生哪些變化？
馮奎：從產(chǎn)業(yè)的意義上講，房地產(chǎn)的重要性有所下降。在建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要依靠新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，要發(fā)展以高技術(shù)、高效能、高質(zhì)量為特征的生產(chǎn)力。房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，其中一些領(lǐng)域也具備這些特征，能踏上有競(jìng)爭(zhēng)力的“新賽道”。但房地產(chǎn)在整體上的高周轉(zhuǎn)、高負(fù)債、高杠桿特征，需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。
另一方面，房地產(chǎn)無(wú)論就其基本居住和保障功能，還是居民財(cái)富屬性來(lái)講，作用是無(wú)可替代的?！稕Q定》關(guān)于“健全社會(huì)保障體系”這一部分，房地產(chǎn)的內(nèi)容被納入其中，說(shuō)明房地產(chǎn)在社會(huì)保障體系中的地位在上升。
《21世紀(jì)》：加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，是近幾年監(jiān)管層不斷強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。房地產(chǎn)發(fā)展新模式包括哪些內(nèi)容？在構(gòu)建新模式的過(guò)程中，還有哪些制度需要完善？
馮奎：我國(guó)房地產(chǎn)的構(gòu)成是不健全的，主要表現(xiàn)為保障房覆蓋面不足。十多年前，國(guó)家曾提出到“十二五”期末，全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，保障房覆蓋面起碼要達(dá)到40%。但我們最近做的研究顯示，城市家庭保障房覆蓋面不足8%。
因此，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的內(nèi)容雖然很多，但核心應(yīng)該是建立保障房與商品房協(xié)同發(fā)展的制度模式。
未來(lái)的制度完善要有更強(qiáng)的針對(duì)性，一是在保障房建設(shè)上，要推動(dòng)保障房的供給，有必要在土地供應(yīng)、資金投入、運(yùn)營(yíng)制度等方面有較多改革。二是在商品房上，要盡可能多地賦予商品房供求的自主性，減少各類(lèi)不必要的干預(yù)。三是著眼于房地產(chǎn)行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，進(jìn)行房地產(chǎn)稅收制度等一系列相關(guān)制度的優(yōu)化等。
《21世紀(jì)》：在保障房補(bǔ)短板的過(guò)程中，需要兼顧哪些因素？目前很多城市在推進(jìn)收購(gòu)存量房，用于補(bǔ)充保障房源，這個(gè)過(guò)程涉及諸多問(wèn)題，最大的挑戰(zhàn)在哪？
馮奎：保障房建設(shè)要顧及很多問(wèn)題，最重要的是要考慮到財(cái)政壓力、市場(chǎng)波動(dòng)等情況，所以保障房建設(shè)一定需要有十年、五年這類(lèi)的計(jì)劃，這樣便于向市場(chǎng)和居民傳遞出明確的信號(hào)。
推進(jìn)收購(gòu)存量房，順暢實(shí)現(xiàn)“以購(gòu)代建”并不容易，最大的挑戰(zhàn)來(lái)源于成本收益的平衡。我們最近與有關(guān)研究機(jī)構(gòu)有個(gè)測(cè)算，收儲(chǔ)現(xiàn)房用作配租型保障房，資金成本和運(yùn)營(yíng)成本合計(jì)在3.5%左右。從收益方面看，我們的合作機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，2024年6月重點(diǎn)50城市住房租金收益率為2.27%。即使按市場(chǎng)價(jià)的七到八折收儲(chǔ)，成本和收益還是很難打平。所以，一些地方反映，房子被地方國(guó)企收購(gòu)之后，庫(kù)存壓力可能會(huì)從開(kāi)發(fā)商手里轉(zhuǎn)移到地方國(guó)企或地方政府手里。
預(yù)售制需漸進(jìn)式調(diào)整
《21世紀(jì)》：在房地產(chǎn)調(diào)控方面，《決定》指出，充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控自主權(quán)，因城施策。下一步，重點(diǎn)城市還有可能推出哪些樓市調(diào)控措施？
馮奎：最為直觀的就是加快取消各類(lèi)限制性措施。從時(shí)間維度看，房地產(chǎn)具有周期性，如今房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生了重要變化，對(duì)商品房實(shí)施限購(gòu)的必要性越來(lái)越小。限購(gòu)這一措施看起來(lái)有點(diǎn)效果，但多數(shù)情況下會(huì)扭曲市場(chǎng)，也不利于相關(guān)制度的建立。
從空間維度看，房地產(chǎn)又具有很強(qiáng)的區(qū)域結(jié)構(gòu)性特征。所以，針對(duì)不同區(qū)域的特點(diǎn)，因城施策進(jìn)行調(diào)整更為重要。重點(diǎn)城市和非重點(diǎn)城市，必須要采取不同的調(diào)整方式，這也是對(duì)地方政府的考驗(yàn)。
《21世紀(jì)》：《決定》還指出，改革房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資方式和商品房預(yù)售制度。這兩項(xiàng)制度的改革是高度關(guān)聯(lián)的，如何調(diào)整才能確保制度改革的平穩(wěn)推進(jìn)，并有效防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)？
馮奎：《決定》要求必須更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，既“放得活”又“管得住”，這對(duì)于我們討論預(yù)售制是有指導(dǎo)性、啟發(fā)性的。預(yù)售制是一個(gè)涉及多方主體的資金歸集制度，它的問(wèn)題主要是在執(zhí)行過(guò)程中，房企將項(xiàng)目公司的資金轉(zhuǎn)移走了。以前對(duì)這種行為疏于管制，屬于“沒(méi)管住” 。現(xiàn)在如果直接將這個(gè)制度取消，或者直接將預(yù)售資金交給政府監(jiān)管，則屬于“沒(méi)放活”，這可能帶來(lái)開(kāi)發(fā)商融資成本上升、購(gòu)房者成本上升、行政監(jiān)管成本上升。
建議對(duì)預(yù)售制有條件地保留，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善調(diào)整，調(diào)整的目的是讓各方獲益于該制度，同時(shí)又能夠各自承擔(dān)責(zé)任，并互相制約。比如開(kāi)發(fā)商收取的定金要有一定比例限制；預(yù)售資金應(yīng)該由整個(gè)鏈條中的獲益方銀行來(lái)監(jiān)管，并由銀行與開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議；建立預(yù)售資金的保險(xiǎn)制度或保證金制度。
《21世紀(jì)》：《決定》對(duì)房地產(chǎn)稅收制度的表述是，“完善房地產(chǎn)稅收制度?！苯Y(jié)合近年來(lái)該項(xiàng)制度改革的動(dòng)作來(lái)看，下一步可能會(huì)有哪些進(jìn)展？
馮奎：房地產(chǎn)稅收制度是一個(gè)體系。一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有直接關(guān)系的稅收都屬于房地產(chǎn)稅收。在當(dāng)前的情況下，不排除要減免、合并部分稅種，以利于房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和交易。
現(xiàn)在討論較多是房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收問(wèn)題。這個(gè)稅收可能遲到，但將來(lái)還是會(huì)征收的。在房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅，最大的好處是地方獲得較穩(wěn)定的稅收收入，有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施并保證公共服務(wù)質(zhì)量。這是有利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。
至于在操作層面上，呼聲較多的是向多套房的少數(shù)房主征稅，這一部分人群較為富有，他們完全有能力承擔(dān)。對(duì)于絕大多數(shù)的住戶(hù)來(lái)講，應(yīng)采取免征或先征后返的方式。
