南方財(cái)經(jīng)全媒體集團(tuán)全國兩會(huì)報(bào)道組 王峰、張敏、季媛媛 北京、上海、深圳報(bào)道 2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行開幕會(huì)，審議政府工作報(bào)告。

2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的關(guān)鍵之年。在這一重要時(shí)刻，政府工作報(bào)告為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向，明確了重點(diǎn)任務(wù)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理了政府工作報(bào)告十大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)注點(diǎn)。通過這些關(guān)注點(diǎn)，我們可以更好地理解中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯，把握未來趨勢，共同迎接新征程上的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

1、GDP增長5%左右

經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)為5%左右，綜合考慮了國內(nèi)外形勢和各方面因素，兼顧了需要與可能。這個(gè)預(yù)期目標(biāo)，既是穩(wěn)就業(yè)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生的需要，也有經(jīng)濟(jì)增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發(fā)展目標(biāo)相銜接，突出迎難而上、奮發(fā)有為的鮮明導(dǎo)向。

從地方兩會(huì)公布的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)來看，2025年31個(gè)省份的GDP增長目標(biāo)加權(quán)平均為5.3%。總體來看，2025年我國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步回升向好，全年有望實(shí)現(xiàn)5%左右的經(jīng)濟(jì)增速。這有三個(gè)方面的保障：中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強(qiáng)、潛力大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變；中國擁有超大規(guī)模市場和完整的產(chǎn)業(yè)體系，是全球唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，有需求升級(jí)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、動(dòng)能升級(jí)的廣闊增量空間；中國正處于增長動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，新動(dòng)能茁壯成長，為拓展新空間、開創(chuàng)新機(jī)遇增添了更多可能。

2、赤字率擬按4%左右安排

今年將實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財(cái)政資金，確保財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元。一般公共預(yù)算支出規(guī)模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。

4%左右的赤字率安排，高于2020年“3.6%以上”的安排，也高于2023年四季度增發(fā)1萬億元國債后赤字率達(dá)到3.8%的安排，赤字率的明顯提高，是一項(xiàng)標(biāo)志性的舉措，對(duì)外釋放財(cái)政政策將積極發(fā)力的信號(hào)。

政府工作報(bào)告指出，預(yù)期目標(biāo)明確之后，要加快各項(xiàng)資金下達(dá)撥付，盡快形成實(shí)際支出。持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，切實(shí)提高資金使用效益。要盯住財(cái)政支出進(jìn)度，真正做到加大逆周期調(diào)節(jié)。還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政政策的重點(diǎn)從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重，提高對(duì)消費(fèi)的支持力度，包括增加居民轉(zhuǎn)移支付力度、提高財(cái)政的民生支出占比等。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2025年積極的財(cái)政政策更加積極，赤字率首次達(dá)到“4%左右”，為2008年以來的最高水平，體現(xiàn)了中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好的堅(jiān)定決心，是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，體現(xiàn)出政策非常實(shí)事求是，因時(shí)因勢順勢而為。

3、擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元

政府工作報(bào)告指出，2025年擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。

2024年我國發(fā)行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于“兩重”工作，3000億元用于“兩新”工作（設(shè)備更新1500億元，消費(fèi)品以舊換新1500億元）。2025年超長期特別國債擴(kuò)展到1.3萬億元，其中用于消費(fèi)品以舊換新的資金規(guī)模為3000億元，較上年實(shí)現(xiàn)翻番，體現(xiàn)出大力提振消費(fèi)的政策意圖。

羅志恒指出，超長期特別國債規(guī)模進(jìn)一步提高，且加大了對(duì)“兩重”“兩新”的支持范圍，除了將繼續(xù)支持形成優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施外，還將有力地促進(jìn)設(shè)備更新向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型、進(jìn)一步提振消費(fèi)。以超長期特別國債資金推動(dòng)形成資產(chǎn)，通過中央加杠桿來穩(wěn)增長，為地方財(cái)政騰出了空間。發(fā)行特別國債補(bǔ)充商業(yè)銀行資本金，既有利于降低商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，也提高了商業(yè)銀行落實(shí)降準(zhǔn)降息進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

4、擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬億元

政府工作報(bào)告指出，2025年擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。總體上，通過“財(cái)政赤字+特別國債+地方專項(xiàng)債”，今年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財(cái)政支出強(qiáng)度明顯加大。

今年2月，北京發(fā)行了一批地方政府債券，包括101億元一般債券和462.9億元專項(xiàng)債券，其中用于土地儲(chǔ)備的資金規(guī)模約117億元。中央已經(jīng)明確擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍。過去專項(xiàng)債的投向以項(xiàng)目投資為主，但當(dāng)前能產(chǎn)生現(xiàn)金流、可盈利的好項(xiàng)目越來越少，專項(xiàng)債用于土地收儲(chǔ)和收購存量房作為保障房，將明顯提升資金和項(xiàng)目效率。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長楊志勇對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這些安排體現(xiàn)更加積極財(cái)政政策持續(xù)用力更加給力的要求。地方專項(xiàng)債用途與去年增量財(cái)政政策的要求是一致的，將更好用好專項(xiàng)債資金，更好發(fā)揮專項(xiàng)債的積極作用。

5、實(shí)施適度寬松的貨幣政策

政府工作報(bào)告指出，2025年將發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時(shí)降準(zhǔn)降息，保持流動(dòng)性充裕，使社會(huì)融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟(jì)增長、價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配。

從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議到央行《2024年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》再到政府工作報(bào)告，流動(dòng)性目標(biāo)已從合理充裕升級(jí)為充裕，并明確將綜合運(yùn)用利率、存款準(zhǔn)備金率等工具，后續(xù)降準(zhǔn)降息或?qū)⒏喟l(fā)力。

明確將降準(zhǔn)降息之后，最受關(guān)注的就是“適時(shí)”為何時(shí)。在穩(wěn)增長、穩(wěn)匯率、防風(fēng)險(xiǎn)等多重考量下，考慮到近期穩(wěn)匯率、防風(fēng)險(xiǎn)訴求下緊資金狀況，以及CPI、信貸等數(shù)據(jù)超預(yù)期顯示基本面修復(fù)的背景下，降準(zhǔn)降息落地時(shí)點(diǎn)可能在全國兩會(huì)后至二季度。

中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明表示，2025年政府工作報(bào)告中對(duì)于貨幣政策定調(diào)延續(xù)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以來“適度寬松”的表述，同時(shí)提及“發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時(shí)降準(zhǔn)降息”，和2025年央行工作會(huì)議中的表述基本一致。在流動(dòng)性市場方面，預(yù)計(jì)后續(xù)央行仍將基于買斷式逆回購釋放中長期流動(dòng)性，結(jié)合財(cái)政端發(fā)力情況，國債買入操作也可能伴隨后續(xù)政府債供給抬升而擇時(shí)落地。

6、實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)

政府工作報(bào)告指出，2025年將安排超長期特別國債3000億元支持消費(fèi)品以舊換新。落實(shí)和優(yōu)化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費(fèi)潛力。從放寬準(zhǔn)入、減少限制、優(yōu)化監(jiān)管等方面入手，擴(kuò)大健康、養(yǎng)老、托幼、家政等多元化服務(wù)供給。

摩根士丹利中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邢自強(qiáng)表示，目前的消費(fèi)補(bǔ)貼主要聚焦于家電、手機(jī)等產(chǎn)品，未來可以進(jìn)一步加大對(duì)服務(wù)消費(fèi)的支持力度。

政府工作報(bào)告指出，要制定提升消費(fèi)能力、增加優(yōu)質(zhì)供給、改善消費(fèi)環(huán)境專項(xiàng)措施，釋放多樣化、差異化消費(fèi)潛力，推動(dòng)消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)。特別是多渠道促進(jìn)居民增收，推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)，完善勞動(dòng)者工資正常增長機(jī)制。

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦指出，提振消費(fèi)，既要重視刺激政策的短期效應(yīng)，更要深刻認(rèn)識(shí)到改革的長遠(yuǎn)意義與緊迫性?！盎ㄥX建新制度”，形成一種長期可持續(xù)、能夠有效解決消費(fèi)結(jié)構(gòu)性偏差的制度性安排，是提振消費(fèi)的根本之道。

7、因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

政府工作報(bào)告指出，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，大力推進(jìn)新型工業(yè)化，做大做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè),積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),促進(jìn)新動(dòng)能積厚成勢、傳統(tǒng)動(dòng)能煥新升級(jí)。要培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)。政府工作報(bào)告列出了商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)、生物制造、量子科技、具身智能、6G、智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、人工智能手機(jī)和電腦、智能機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)名單，持續(xù)推進(jìn) “人工智能＋”行動(dòng)。

因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，還要推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升。加快制造業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和重大技術(shù)裝備攻關(guān)。進(jìn)一步擴(kuò)范圍、降門檻，深入實(shí)施制造業(yè)重大技術(shù)改造升級(jí)和大規(guī)模設(shè)備更新工程。

8、更大力度促進(jìn)樓市健康發(fā)展

今年的政府工作報(bào)告對(duì)房地產(chǎn)著墨較多、內(nèi)容也較豐富。在發(fā)布2025年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向時(shí)，政府工作報(bào)告有兩處提及房地產(chǎn)，分別是“穩(wěn)住樓市股市，防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊”，“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”。

自去年12月9日中共中央政治局會(huì)議以來，“穩(wěn)住樓市股市”的說法已第三次在最高層的表態(tài)中出現(xiàn)，說明監(jiān)管層對(duì)房地產(chǎn)政策的導(dǎo)向并未發(fā)生變化。同時(shí)，“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”的說法，也延續(xù)了去年末中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的表述。

不過，在促進(jìn)樓市健康發(fā)展方面，政府工作報(bào)告首次使用了“更大力度”的措辭，為樓市政策的進(jìn)一步優(yōu)化留下了想象空間。

其中，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券增加5000億元，其重點(diǎn)用途包括土地收儲(chǔ)和收購存量商品房。該舉措即被視為“更大力度”的直接體現(xiàn)。此外，綜合政府工作報(bào)告的其他表述來看，在一線城市繼續(xù)松綁限購措施、保障房再貸款使用范圍拓寬、加力支持城中村和危舊房改造等方面，今年仍有政策優(yōu)化的空間。

9、加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系

今年1月，中共中央、國務(wù)院《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》重磅發(fā)布。2025年，教育部將制定實(shí)施教育強(qiáng)國建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃?；A(chǔ)教育方面，將健全與人口變化相適應(yīng)的資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，擴(kuò)大高中階段教育學(xué)位供給，逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育。職業(yè)教育方面，將推進(jìn)職普融通、產(chǎn)教融合，增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性。高等教育方面，將扎實(shí)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)本科擴(kuò)容，加快 “雙一流”建設(shè)。

教育在服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性作用。DeepSeek和智能機(jī)器人在最近一段時(shí)間引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，從一個(gè)方面說明了中國科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的效果。教育部部長懷進(jìn)鵬在3月5日的首場“部長通道”上表示，將推動(dòng)高等教育綜合改革，加大基礎(chǔ)學(xué)科人才培養(yǎng)，適度增強(qiáng)新的學(xué)科，大力提升職業(yè)教育水平。

10、促進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理

政府工作報(bào)告指出，深化以公益性為導(dǎo)向的公立醫(yī)院改革，推進(jìn)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立以醫(yī)療服務(wù)為主導(dǎo)的收費(fèi)機(jī)制，完善薪酬制度。改善病房條件，以患者為中心持續(xù)改善醫(yī)療服務(wù)。促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和區(qū)域均衡布局，實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生強(qiáng)基工程。與此同時(shí)，優(yōu)化藥品集采政策，強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)管，讓人民群眾用藥更放心。健全藥品價(jià)格形成機(jī)制，制定創(chuàng)新藥目錄，支持創(chuàng)新藥發(fā)展。穩(wěn)步推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，健全基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，深化醫(yī)保支付方式改革，促進(jìn)分級(jí)診療。全面建立藥品耗材追溯機(jī)制，嚴(yán)格醫(yī)?；鸨O(jiān)管，讓每一分錢都用于增進(jìn)人民健康福祉。

優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的下沉一直是醫(yī)療改革多年來的核心目標(biāo)之一。隨著人口老齡化趨勢的加劇，慢性病管理的需求日益增長。只有通過加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)，全科醫(yī)生才能更有效地進(jìn)行慢性病患者的管理。同時(shí)，創(chuàng)新藥物在國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)中的戰(zhàn)略地位已經(jīng)顯著提升，獲得了國家層面的高度重視，這對(duì)于整個(gè)行業(yè)而言無疑是一個(gè)積極的信號(hào)。目前，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵支柱性行業(yè)，這與我國致力于發(fā)展新型生產(chǎn)力、推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略密切相關(guān)。根據(jù)政府工作報(bào)告的表述，我國將通過改革開放的措施，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與民生的雙重目標(biāo)，即在解決民生問題、提升國民健康水平的同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。