21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者吳文汐 武漢報道   隨著《武漢市國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》正式獲批，中部6個省會城市的“2035總規(guī)”已全部出爐。

規(guī)劃對于各地總體定位、主要功能和空間基礎(chǔ)等進行了界定，也描摹出由重點城市支撐中部地區(qū)崛起的發(fā)展藍(lán)圖。

武漢被明確為中部地區(qū)唯一的中心城市和經(jīng)濟中心，中部龍頭的地位更加穩(wěn)固。鄭州、太原被定位為中部地區(qū)重要的中心城市；長沙為長江中游地區(qū)中心城市，南昌為長江中游地區(qū)重要的中心城市。

各地國土空間總規(guī)同時對于城市的“三區(qū)三線”進行了約束，以考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面對空間需求的統(tǒng)籌平衡。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積上，鄭州超越了武漢，以2074.69平方千米的面積位居中部第一，這也為鄭州規(guī)劃中2035年預(yù)計達(dá)到的1800萬人口規(guī)模打下基礎(chǔ)。

近年來，中部地區(qū)武漢、鄭州、長沙、南昌等市均提出過“創(chuàng)建國家中心城市”的目標(biāo)。在受訪專家看來，各地國土空間總規(guī)的批復(fù)，讓中部地區(qū)的城市發(fā)展回歸現(xiàn)實，共同推動中部地區(qū)和長江中游城市群的發(fā)展，而不是爭相創(chuàng)建國家中心城市，但各地能否“抱團”形成發(fā)展的有機整體還面臨挑戰(zhàn)。

武漢坐穩(wěn)龍頭

各地國土空間總規(guī)中，城市的總體定位備受關(guān)注。梳理來看，中部地區(qū)6個省會城市中，只有合肥被定位為“長三角地區(qū)重要的中心城市”，其余城市均被劃分在中部大區(qū)或是長江中游地區(qū)。

縱向?qū)Ρ戎胁扛魇袣v年的城市總規(guī)，在對于區(qū)域的定位上僅有長沙發(fā)生了變化，由上一版城市總規(guī)《長沙市城市總體規(guī)劃(2003年至2020年)》中的“長江中游地區(qū)重要的中心城市”變?yōu)槿缃竦摹伴L江中游地區(qū)中心城市”，其余城市延續(xù)上一版表述不變。

這些城市對于區(qū)域的總體定位，存在兩個方面的差異化，這一定程度上決定了城市在所處區(qū)域的地位及輻射的范圍。一方面，“中心城市”相較“重要的中心城市”，更強調(diào)其唯一性和引領(lǐng)地位，從這一角度來看，武漢坐實了“中部第一城”，且不僅僅是在經(jīng)濟發(fā)展層面。另一方面，中部地區(qū)相較長江中游地區(qū)覆蓋面更廣，這一區(qū)分考慮到城市區(qū)位、能級和輻射力等各個方面因素。

武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院副院長王磊向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，5個中部省會城市中，武漢、長沙、南昌是長江中游城市群的核心城市，因此長沙、南昌被定位為長江中游地區(qū)的中心城市或重要的中心城市是合理的，而武漢被定位為中部地區(qū)的中心城市，主要考慮到其輻射面和影響力會覆蓋到整個中部。因此，中部各市的定位中體現(xiàn)出了各自輻射帶動力以及分工側(cè)重上的不同。

更為明顯的變化在于，國家對于中部城市交通樞紐地位的認(rèn)識進一步提升。5個省會城市中，武漢、鄭州由此前的“國家重要的綜合交通樞紐”晉升為“國際性綜合交通樞紐城市”，也是中部城市中僅有的兩個獲得國際頭銜的城市；而長沙、南昌、太原上一版的城市總規(guī)中并未提及過交通樞紐的定位，新版總規(guī)中均被定位為全國性綜合交通樞紐城市。

武漢和鄭州是兩座交通屬性極強的城市，且對于兩地而言并不能“就交通論交通”，正如武漢提出加快把交通區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國內(nèi)國際雙循環(huán)樞紐鏈接優(yōu)勢，發(fā)力承擔(dān)起國際國內(nèi)市場鏈接“雙節(jié)點”和“雙樞紐”的戰(zhàn)略功能。

2024年，武漢天河機場以3140.6萬人次的旅客吞吐量，時隔9年重奪中部第一；鄂州花湖國際機場貨運航班起降架次躍居全國第三，貨郵吞吐量居中部第一、全國第五。同時，中歐班列(武漢)連續(xù)2年每年開行突破1000列；武漢港集裝箱鐵水聯(lián)運量突破23萬標(biāo)箱，居內(nèi)河港口第一。

鄭州機場2024年貨郵吞吐量突破80萬噸，創(chuàng)下自1997年通航以來的最高紀(jì)錄；2024全年，鄭州累計開行中歐班列2052列，居全國第三位。不僅如此，依托發(fā)達(dá)的交通樞紐網(wǎng)絡(luò)，鄭州落地全國首個由國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的國家級航空經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)——鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)，近年來，鄭州航空港發(fā)展跨境電商等新業(yè)態(tài)以及新能源汽車等新產(chǎn)業(yè)，2024年該區(qū)實現(xiàn)GDP增速13%。

在王磊看來，中部地區(qū)的發(fā)展并非一個封閉、割裂的系統(tǒng)，而應(yīng)該在開放的前提下將中部地區(qū)的發(fā)展放在全國的尺度中看，融入雙循環(huán)新發(fā)展格局。中部地區(qū)如何發(fā)揮好區(qū)位優(yōu)勢，在深化自身改革的同時鏈接國際和國內(nèi)市場，這也是其發(fā)展的特色所在。

中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長、長江經(jīng)濟帶智庫聯(lián)盟秘書長秦尊文在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，中部城市國土空間總規(guī)的批復(fù)，對城市下一階段的發(fā)展起到了指引作用，應(yīng)按照批復(fù)中的定位和功能優(yōu)化自身的發(fā)展方向。過去部分城市把自身定位得較高，如今可能要回歸到實際情況。

2016年12月，《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》發(fā)布，明確提出“支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市”。相較于武漢和鄭州獲得過國家層面的支持，長沙、南昌則由省政府出面，支持其創(chuàng)建國家中心城市。2019年7月，江西省人民政府印發(fā)了《大南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》，其中提出支持南昌市爭創(chuàng)國家中心城市；2022年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府印發(fā)《關(guān)于實施強省會戰(zhàn)略支持長沙市高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，其中的目標(biāo)任務(wù)第一項便是“創(chuàng)建國家中心城市”。

“中部地區(qū)城市的發(fā)展格局將回歸現(xiàn)實，而不是‘一窩蜂’去爭創(chuàng)國家中心城市?！鼻刈鹞闹赋?，各地國土空間總規(guī)獲批后，中部經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展值得期待。中部地區(qū)在城鎮(zhèn)體系的劃分上已經(jīng)較為完整，但幾個省份之間還存在南北差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的不同，今后能否抱團形成發(fā)展上真正的有機整體還有待觀察。

鄭州以“土地”謀超車

除城市總體定位外，各地國土空間總規(guī)中還明確了城市的功能性定位。新版總規(guī)明確了武漢中部經(jīng)濟中心的地位，但也有不少人注意到，武漢是中部城市中唯一沒有被賦予先進制造業(yè)基地功能的城市。

王磊認(rèn)為，沒有提及先進制造業(yè)基地的功能，并不代表這一功能沒有或是不重要，而是融入到了武漢中部經(jīng)濟中心和科技創(chuàng)新中心等更高的定位中。這一過程中，武漢的先進制造業(yè)需要對中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展形成輻射引領(lǐng)作用，且需要在先進制造業(yè)發(fā)展中實現(xiàn)科技創(chuàng)新的功能。

相比其他中部城市獲得多個功能性定位，南昌和太原兩地僅承擔(dān)了區(qū)域先進制造業(yè)基地或華北先進制造業(yè)基地這一個功能。兩座城市近年來在中部省會城市中的發(fā)展也相對滯后。不過，南昌和太原兩地的國土空間總規(guī)中也透露出發(fā)展的新機遇。相較于武漢、長沙、鄭州聚焦于中部地區(qū)、長江中游地區(qū)以及所在城市群、都市圈的發(fā)展，南昌總規(guī)中提出“對接長三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”，太原總規(guī)中提出“深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展”。

秦尊文表示，太原如今的發(fā)展在中部地區(qū)并不突出，整個山西的轉(zhuǎn)型步伐較慢，問題出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、綜合發(fā)展不夠，成敗均在于煤炭產(chǎn)業(yè)。在新發(fā)展格局和地緣政治沖突下，保障能源安全十分重要，發(fā)揮煤炭在能源體系中的兜底作用，山西被寄予厚望，且太原本身在航空、電子科技等產(chǎn)業(yè)上具有較好基礎(chǔ)，如今強調(diào)戰(zhàn)略腹地建設(shè)，太原便是一個戰(zhàn)略腹地，對接京津冀地區(qū)能夠推動太原的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展走得更快。

值得關(guān)注的是，國土空間總規(guī)還需要對城市的“三區(qū)三線”進行約束，目的是對一定區(qū)域國土空間保護、開發(fā)、利用和整治在空間和時間上作出的安排，以推動人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。

梳理來看，太原劃定的耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線相較其他中部城市而言更加寬裕，只需保留約14.90%的土地作為耕地和9.85%的土地作為永久基本農(nóng)田。而南昌這兩個指標(biāo)分別達(dá)到了約33.78%、29.85%。

土地作為工業(yè)生產(chǎn)最大的生產(chǎn)資料，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積越大在一定程度上決定了城市工業(yè)用地的上限越高，同時人口容納的空間越大。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積上，5座城市依次為：鄭州（2074.69平方公里）、武漢（1813.35平方公里）、長沙（1308.67平方公里）、南昌（998.63平方公里）、太原（735.42平方公里）。鄭州超越了武漢，位居第一位。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)強度（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界/城市總面積）來看，鄭州這一指標(biāo)為27.42%，也高于武漢的21.16%。

2023年10月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，提出各類城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的用地（包括能源化工基地等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問題區(qū)域的城鎮(zhèn)建設(shè)或產(chǎn)業(yè)類項目等）均需納入全?。▍^(qū)、市）規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，不得擅自突破城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

在秦尊文看來，鄭州獲批的城鎮(zhèn)開發(fā)面積在中部最大，其重要原因是河南戶籍人口基數(shù)大，如今倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，鄭州具有一定優(yōu)勢，如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的平衡，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是鄭州未來發(fā)展中的重點方向。而武漢的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積沒有鄭州高，強調(diào)其更應(yīng)該走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度或發(fā)展水平越高，越有利于土地的集約化利用。